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新型城镇化背景下“多规合一”的路径与方法探索
作者:陶金根  来源:本站原创  日期:2015-12-31  点击数:4803

 摘要:在新型城镇化的背景下,从国家新战略新要求和嘉兴自身的城市竞争力以及发展现状的角度,对“多规合一”的背景进行了再思考和再认识。深入发掘了新时期新背景下“多规合一”的新内涵,解答了“多规合一”规什么、“多规合一”合什么等问题。并从建设“两美嘉兴”、打造江南水乡典范、深化改革解决发展要素制约、推动政府职能转变等方面明确了实施“多规合一”的重要意义。最后,从提升特色和确保成效两个方面,从多个角度对如何在新型城镇化背景下实施“多规合一”提出了设想。

 

关键词:新型城镇化;多规合一;发展战略

 


一、新型城镇化背景下对“多规合一”的再认识

 (一)、新型城镇化背景下“多规合一”提出的背景

 “多规合一”是深入学习中央城镇化工作会议和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》新形势下提出的新要求,实施好“多规合一”,关键在于研究落实国家有关政策精神,根本在于把嘉兴发展要解决的瓶颈制约问题,与面临的发展机遇和本底优势结合起来,更好地推动新型城镇化建设。

 1、“多规合一”是基于国家新战略新要求的考虑

 中央城镇化工作会议上提出“探索建立统一的空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等城镇化工作任务,并将建立空间规划体系、形成一张蓝图。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署“加快生态文明制度建设”,提出“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”、“划定生态保护红线,坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度”等相关内容,要求建立生产、生活、生态开发边界清晰的空间规划体系,明确提出划定生态保护红线。《国家新型城镇化规划(20142020年)》发布,提出“适应新型城镇化发展要求,提高城市规划科学性,加强空间开发管制,健全规划管理体制机制”,这些为我们的“多规合一”工作指明了方向。

 2、“多规合一”是基于嘉兴全面提升城市竞争力的考虑

 近年来,嘉兴在在“多规”衔接、“多规”融合上已经开展了一些工作,具备一定的工作基础。一是市域统筹创新实践领先全省全国。我市是国内第一个编制市域总体规划的城市,2004年我们组织编制了《嘉兴市域总体规划》,成为全省乃至全国率先编制市域总体规划的城市,并成为全国创新亮点。2014年以来,我们又对规划进行了修编,也被定位为“多规合一”的母本底图。二是统筹城乡创新实践领先全省全国。我市城乡一体化发展走在全省和全国前列,同时,我市在城乡统筹、部门协作方面取得的成效,为我市“多规合一”实现镇村全面覆盖提供了基础保障。三是市域数据工作底图领先全省全国。我市是全国首批开展数字城市建设的试点城市,也是全国首批接入“天地图”国家主节点的地级城市,这些工作都为开展好“多规合一”提供了重要的数据载体和信息平台。四是积极开展“多规”衔接探索实践。我市早于2007年就已开展“两规”(市域总体规划与土地利用总体规划)衔接研究,2008年市区及五县()均完成了土地利用总体规划与城市总体规划两规衔接专题报告,为“多规合一”奠定了基础。

 3、“多规合一”是基于嘉兴城市发展现实基础的考虑

 虽然嘉兴市在多规合一、多规融合方面取得了很大的成绩,为城市发展模式积极向内涵提升转变奠定了坚实的基础。但我们也清醒地看到,我市在继续建设现代化网络型田园城市的道路上还有不少困难和挑战。一是规划体系上无法实现“纵向”统筹与“横向”协调。目前,我市各类规划主管部门“条块”分割,规划内容存在空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象,缺乏有效约束框架和统筹指导。通过“多规合一”,有利于把城镇规划、产业规划、土地规划、环境规划等多张蓝图变为一张蓝图,从而解决“规出多门、各自为政”的问题。二是规划技术上缺乏统一的规划语言与技术标准,各类规划在范围、坐标、比例尺、基础数据等规划“语言”以及用地分类、空间分类和工作平台等方面均不一致。三是资源统筹上缺乏全域理念,产业平台过多、产业同质竞争等问题,跨市域重大基础设施建设相互影响的问题。四是规划体制上难以协调,原来各部门的规划都有一定的法律依据,现有部门法律法规的“路径依赖”使得各部门规划与多规合一的关系难以理顺。这些问题的解决都迫切要求我们进行“多规合一”来进一步协调完善。

 面对新型城镇化新战略的工作要求,我们必须认清形势,开拓创新。面对特色城市竞争力提升新机遇,我们必须把握规律,大胆探索。面对自身现实问题,我们必须高度重视,更加注重科学发展。今后要更加注重用改革的方法解决前进中的问题推动“多规合一”有效进展,促进新型城镇化建设再上新台阶。

 (二)、新型城镇化背景下“多规合一”的新内涵

 嘉兴“多规合一”重点是要在体现本市特色的基础上,基于城乡空间布局,衔接协调好国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区规划,把“多规合一”作为合理布局城乡空间、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的有效手段。从本质上看:“多规合一”是一个多部门参与统筹协调的工作过程,而不是一种包罗万象的“规划”;是一种协调当前法定规划,既叠得起来、又分得开来的规划手段,而不是一套重新编制的规划;是让经济产业、城乡建设、国土、环保等各个规划都在这张底图上工作,而不是取代任何一个法定规划。其内涵重点是要理清“多规合一”规什么,关键是要找准“多规合一”合什么。

 1、理清“多规合一”规什么

 就一座城市而言,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划是影响城市空间布局,乃至地方经济社会发展大局的四个最为重要的规划。虽然它们都有各自的法律基础,但由于规划主体、标准要求、编制办法、实施手段、监督机制,以及规划期限、管控目标的差异,导致各规划中特别是城乡空间资源利用方面,存在着内容不协调、表述方式不一致等问题。需要通过多规合一规这些问题。

 2、找准“多规合一”合什么

 对于多规合一要合什么,中央城镇化工作会议以来,有些城市也积极探索规划统筹协调机制,一些好的做法成为推动新型城镇化发展的重要举措。比如,广州、厦门等地就研究提出,“多规合一”工作的突破重点在于底线思维,实现路径在于行政协调,围绕国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”推动多规融合,形成了“一张图、一个信息平台、一个实施机制”的工作内容,重点实现了“一个城市一个空间,一个空间一个规划”的工作目标。

 (三)、新型城镇化背景下实施“多规合一”的重要意义

 实施“多规合一”是加快建设“两美嘉兴”、打造江南水乡典范的有效抓手;实施“多规合一”是深化改革解决发展要素制约的现实需求;实施“多规合一”是加强法治建设推动政府职能转变的重要举措;“多规合一”是深化改革构建全新空间规划体系的现实需求;实施“多规合一”是实施新型城镇化战略的重要内容。

二、创新与突出重点,提升新型城镇化背景下“多规合一”特色水平

(一)、以战略思路引领为前提,坚持“三个”创新,统一战略目标

 1、坚持目标创新

 需要在审视区域整体环境的基础上,确定嘉兴未来发展方向,从经济发展、民生保障、环境优美、市场机制等方面提出“两个百年”愿景目标,通过建党百年“全面接轨上海的示范区、长三角高科技成果转化重要基地、江南水乡典范城市”的功能定位,实现建国百年的“现代化网络型田园城市”的发展目标,统一了“多规合一”工作的思想纲领。

 2、坚持战略创新

 重点要突出全局性、长远性、可操作性,通过对“两个百年目标”等重大专题的深入研究,进一步明确发展定位、发展战略,指标体系等指导方针,合理调整建设用地空间布局。可从区域协同发展着眼,从全市资源统筹着手,优化增量配置,确定市、县(市)中心城区重大发展战略平台,考虑功能协作、空间统筹、设施共享、环境共保等重要战略举措。

 3、坚持重点创新

 建议要以“七个统一”为任务,即统一发展目标、统一规划体系、统一规划蓝图、统一基础数据、统一技术标准、统一信息平台和统一管理机制,形成以嘉兴空间发展与保护规划为引领,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境功能区划、农业两区规划等“多规”联动互补格局,从而以全市“一本规划、一张蓝图”加快嘉兴现代化网络型田园城市建设。

(二)、以规划语言协调为基础,坚持“三个”统一,实现规划协调

 1、统一基础数据

 考虑采用最新的社会经济数据、人口数据、土地利用现状等基础数据绘制“多规合一”规划图件,并统一市域、市区边界。主要包括:规划范围的统一,即以第二次全国土地利用调查的数据为基础,结合城市总体规划,协调统一嘉兴市域、市域范围;坐标系统、比例尺的统一,即统一现有的“城规”、“土规”、“环境功能区规划”、“产业平台规划”坐标,将各类规划数据纳入统一的信息平台,可实现多种规划数据格式转化和规划差异分析的便捷化操作;空间及用地分类标准的统一,即在各自法律体系框架下,系统梳理城乡各类用地,按照各规划的约束性指标要求,统一空间管控,重点建设“土规”与“城规”两类用地分类标准之间相互统一衔接的对应关系,并为规划差异比对建立起比对标准。

 2、统一标准体系

 标准体系主要包括“多规合一”入库技术标准、用地分类对照标准、城乡单元划定技术标准、控制线管控标准等。“多规合一”入库技术标准,重点要对国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境功能区规划进行整合梳理,统一数据来源、数据标准及底图母本,按照矢量化要求纳入统一的“多规合一”系统平台;用地分类对照标准,重点把城乡规划和土地利用规划的用地分类纳入统一标准体系进行比对,形成用地分类对照标准表;城乡单元标准,通过“市域统筹、分区作业、单元管理”的方式划定城市与农村规划单元,做到“城乡一盘棋”;控制线标准,划定城镇规模控制线、产业平台控制线、自然生态红线、永久基本农田保护示范区等,对于城市发展的架构进行合理控制。

 3、统一工作平台

 可以考虑制定 “多规”入库技术标准,并以此为依据,重点对国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态功能区规划进行梳理整合,统一数据来源、数据标准及底图母本,按照矢量化要求纳入统一的GIS“多规合一”系统平台。实现统一编制、统一使用、统一决策、统一调整,进而实现不同部门管理人员的有效协调、共同参与、共同实践、优势互补。

(三)、以生态环境保护为底线,坚持“三区”共管,打造水乡典范

 立足生态文明,通过突出底线思维,切实将发展与布局、开发与保护融为一体。紧紧围绕构建“现代化网络型田园城市”以及打造“江南水乡典范城市”的战略目标与要求,强化生态、农业、城镇三区管控,将嘉兴打造成长三角地区宜居、宜游、宜业的最佳城市和江南水乡人文生态典范城市。

 生态空间考虑注重本底保护,作为承担生态服务和生态系统维护功能的地域,着力保障好生态红线,确保生态安全格局,主要包括全市的水源保护地、生态林地、自然保护区等生态要素集中区域,包含一些零散分布的村落。

 农业空间考虑注重粮食安全,作为主要承担农产品生产和农村生活功能的地域,重点包括基本农田、永久基本农田及其他农业用地和部分农村建设用地。

 城镇空间考虑注重集约节约,作为重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域,关键在于推进新型城镇化,承担着人口集聚、土地集约、产业集聚、功能集成等经济社会主要活动,要加强低效用地整理,盘活存量土地资源,促进土地资源的高效合理利用。

(四)、以要素资源统筹为手段,坚持“三个”协调,实现全域统筹

 加快资源统筹,可以通过自上而下与自下而上相结合,以此发挥好“横向部门联动、纵向县市协调、全市城乡统筹”的三轮齐驱模式。

1、加强横向部门及纵向部门的协调

 一方面可以通过完善规划委员会的决策审查职能,强化市对县(市)的规划管控以及横向部门间的规划实施协调。另一方面可以通过专门的规划编制管理机构,专职负责规划编制,专职负责“多规合一”后续各项维护与执行工作,保障“多规”改革成果。将各单位规划管理职能统一至同一机构,成为综合性规划管理部门,具体履行市政府规划编制、管理、协调职能,实现编制、审查、审批、实施部门职能分离。

2、加强全市城乡的协调

 顺应我市城乡统筹走在前列的优势基础,可以通过城乡单元的划定加强农村的管控,实施农村地区单元化规划与管理,提升农用地效率。按照规划事权边界与行政范围相一致的原则,可以以镇为单位,划定城乡单元并明确城乡单元规划内容,城乡单元规划主要包括总体规模与布点、总体布局、土地整治、建设用地增减等,挂钩专项规划、农用地规划。通过城乡单元的划定与管控,实现城乡统筹规划与管理同步。

(五)、以规划体系创新为支撑,坚持“三统”推进,实现权责一致

 重点要考虑以明确与新规划体系相一致的审批、监管体制为支撑,实现规划编制、规划审批、规划实施三个统一,确保一级政府、一级事权,规划的编制、审批、实施、监管职责边界明确,做到政策支持、统一流程。

 规划编制上,推进“1+4+N”的空间规划体系改革。其中,“1”为嘉兴市空间发展与保护总体规划,作为全市规划的总纲领,充分体现空间、发展、融合及保护,充分体现“国民经济社会发展规划纲要、土地利用总体规划、环境功能区规划”的核心要素,以用于指导所有空间规划的编制;“4”为国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划与环境功能区规划;“N”为综合交通规划、水系规划、中小学布点规划等各类部门规划与专项规划。

 规划审批上,形成与事权相一致的审批体系,可以考虑“1”(嘉兴市空间发展与保护总体规划)由嘉兴市人民政府编制,由国家或省政府审批。“4”以“1”为上位规划,由嘉兴市人民政府组织编制,市人大审批。“N”由市级各部门组织编制,由嘉兴市人民政府审批。同时,为加强全域管控,也要探索县市的管控标准。

 规划实施上,通过完善规划委员会的决策审查职能,加强管理监督作用。并通过成立专门的规划编制管理机构,专职负责规划编制,专职负责“多规合一”后续各项维护与执行工作,保障“多规”改革成果。将各单位规划管理职能统一至同一机构,新成立综合性规划管理部门,具体履行市政府规划编制、管理、协调职能,实现编制、审查、审批、实施部门职能分离。

(六)、以治理能力现代化为目标,坚持“两个”平台,实现效率提升

 围绕社会治理体系和社会治理能力现代化要求,可以通过“多规合一”,深入研究行政审批改革,加快推进多部门、跨行业数据共享平台建设,大幅减少审批环节和压缩审批时限,以实现“报得进,审得快,批得出”,不断增强政府公共服务能力,促进社会高效管理。

1、构建规划信息平台

 通过统一规划信息共享平台,统一基础数据,坐标年限、统一基础地理信息。基于地理信息空间共享平台,按照条块结合、以块为主的要求,搭建规划信息共享平台,建立健全多方位、全过程的共建共享、业务协同机制,为各部门提供地理空间和规划要素共享服务。

2、建成项目管理平台

 推动建设项目审批“全流程”的优化,可以将用地规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段及备案阶段这五个阶段的审批流程以及由此衍生的各项中介服务纳入“业务协同平台”,实现“多规合一”在各审批领域和项目上的全覆盖。

三、协调与完善措施,确保新型城镇化背景下“多规合一”取得成效

(一)、完善工作思路,力求科学合理

 “多规合一”是一项创新性、探索性的工作,没有规范的法律条文可以遵循,对于工作思路、工作方法、具体要求、成果表达形式也尚不明确。因此需要进一步明确“多规合一”的工作组织方式和思路要求,按照工作方案的要求,进而可以形成工作大纲,通过“战略引领篇、底线控制篇、资源整合篇、平台支撑篇、机制保障篇”五大篇章进一步明确“多规合一”具体工作内容。通过“总总”的工作方法,可以确定“多规合一”工作的责任分工和时间进度。

(二)、加强工作方法,体现统筹兼顾

 在全市的发展战略、指标体系等总量的把握上,考虑自上而下地进行统筹安排,全市开展专题研究,加强顶层设计,突出战略引领。在具体结构上,则要自下而上,更多地听取县市区的要求、意见和建议,在“多规合一”的平台上对各县市区的要求进行协调。从而实现市域的统筹安排和协调发展,促进各项资源的集约节约开发利用。

(三)、注重政府保障,突破管理制约

 按照时间协同、部门协同、市县协同、技术协同、进度协同“五个协同”的工作要求,建立“多规合一”领导小组。市区可以建立以市委书记、市长任组长的“多规合一”试点工作领导小组,下设“一办四组”。其中,“一办”办公室主任由分管城建副市长兼任,“四组”分别为经济社会发展、城镇建设、土地利用、生态环境保护四个领域专题工作组,分别由发改、城建、国土、环保四个部门负责,主要职能是开展各自领域的专题研究、政策制定、规划衔接、指导县(市)开展工作等。四部门定期召开工作例会,及时沟通衔接协调好“多规合一”工作中存在的问题。各县市也可以参考市区做法,成立由党政一把手任组长,分管城建副市(县)长任办公室主任,发改、建设、国土、环保“四组”的工作机制,由此确保上下联动,统筹推进实施。

(四)、完善相关政策,提高工作效率

 改革行政审批流程,建立全覆盖、并联式的行政审批模式,提高规划实施效率与政府效能;强化项目全流程改造,促进项目生成,加快项目落地;制定年度联动实施计划,保障各类重大项目实施,可以考虑将各项规划的实施要求纳入年度重大项目实施的指标体系中,来构建“多规合一”实施项目的绩效评价考核体系,实施评估、检讨和监控制度。

 

参考文献

[1] 《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》

[2] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

[3] 《生态文明体制改革总体方案》

[4] 《新型城镇化建设进程中“多规合一”的探索和实践》

 

联系方式

联系电话:0573-82872001

通讯地址:嘉兴市花园路616

 

                                                       课题牵头领导:陶金根

                                                      责 任 部 门: 委办公室

 

 

 

 

 

 

                                                

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